Początek okresu

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 „Tarczy” w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, bieg terminów procesowych i sądowych w wymienionych w przepisie postępowaniach – m.in. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa [4] i kontrolach celno-skarbowych. Przepis ten został dodany art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. [5] – ustawa weszła w życie tego samego dnia i w zakresie art. 15zzs nie zawierała przepisów przejściowych. „Tarcza” zawiera głównie przepisy epizodyczne. Zgodnie z §29a Zasad techniki prawodawczej (zamieszczonych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” [6]) w przepisach epizodycznych zamieszcza się „regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony”. Taki był też charakter art. 15zzs Tarczy.

Ustawodawca określił zakres czasowy art. 15zzs przez wskazanie na „stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłoszony z powodu COVID”.

Ten pierwszy rozpoczął się 14 marca, a zakończył 19 marca br.; od 20 marca br. trwa stan epidemii. Przepisowi art. 15zzs nadano zatem moc wsteczną – okres spoczywania terminów procesowych rozpoczął się już 14 marca 2020 r., mimo że ustawa weszła w życie 31 marca br. Uznanie, że przepis ma zastosowanie dopiero od 31 marca 2020 r., czyniłoby zbędnym („pustym”) fragment dotyczący „stanu zagrożenia epidemicznego” [7] – na co w świetle prawideł wykładni językowej nie można przystać [8].

Argumenty wykładni funkcjonalnej są równie ważne. Racją art. 15zzs jest niemożność lub trudność w dochowaniu przez stronę terminu do dokonania czynności procesowej, spowodowana epidemią COVID-19.

Stan ten trwał (oficjalnie) już od 14 marca br. Mimo – moim zdaniem – oczywistości tej tezy w orzecznictwie sądowym co do omawianego problemu zaznaczyły się rozbieżności. Dwa tezowane orzeczenia na ten temat – postanowienie WSA we Wrocławiu z 12 maja 2020 r., II SA/Wr 225/20 i postanowienie WSA w Opolu z 15 czerwca 2020 r., II SA/Op 95/20 – prezentują diametralnie różne poglądy. Uzasadnienia orzeczeń są dość skąpe. W grupie orzeczeń przyjęto, że brak przepisów przejściowych, wstrzymanie biegu terminów procesowych występuje dopiero od 31 marca br. Orzeczeń takich jest szczęśliwie kilkakrotnie mniej od uznających za właściwą datę 14 marca br. [9]. Niepokojące jest jednak zarówno utrzymywanie się stanu rozbieżności (negatywna linia orzecznicza nie „wygasa”, tworzą ją także postanowienia wydane w lipcu br. [10]), jak i fakt, że krytykowany pogląd wydaje się przyjmować także NSA (zob. postanowienie z 14 lipca 2020 r., II OZ 502/20). Biorąc pod uwagę, że do sądów trafią dopiero sprawy dotyczące terminów procesowych w procedurach prowa-dzonych przez organy administracji (organy podatkowe), „rozsiew” tych wątpliwości, mierzony liczbą sporów sądowych, prawdopodobnie będzie znaczny.

Koniec okresu

Przepis art. 15zzs został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. [11]. Ustawa zmieniająca stanowiła, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs, których bieg nie rozpoczął się lub uległ zawieszeniu, rozpoczynają bieg lub biegną dalej „po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie” tej ustawy (art. 68 ust. 6-7). Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu następującym po ogłoszeniu (art. 76): ponieważ została opublikowana 15 maja, weszła w życie 16 maja br. To oznacza, że terminy procesowe rozpoczęły lub wznowiły bieg w dniu 24 maja br. (był to pierwszy dzień ich biegu lub dalszego biegu). Jedyna trudność, jaka może powstać przy tej kalkulacji, dotyczy sposobu obliczenia siedmiodniowego terminu – tego, czy przy jego obliczaniu należy uwzględnić sam dzień wejścia w życie ustawy, tj. 16 maja 2020 r. Moim zdaniem poprawna jest odpowiedź przecząca na to pytanie. Po pierwsze, reguła by przy obliczaniu terminów rozpoczynać od dnia następnego (pomijając dzień, w którym termin jest „zakotwiczony”), ma charakter ogólnosystemowy – tak liczy się terminy w polskich procedurach. Po drugie, taki sposób liczenia tego terminu dyktują reguły rządzące procedurami, do których odnosił się art. 15zzs i w które interweniował (w tym procedury podatkowe, oparte na O.p.). Po trzecie (to dodatkowy argument), sugestia taka wynika pośrednio z art. 6 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [12]. Zgodnie z tym przepisem przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia [13]. Na 24 maja br. wskazuje zdecydowana większość orzeczeń sądowych – jest ich ponad siedmiokrotnie więcej niż orzeczeń opartych na innych poglądach łącznie. Zdarzają się jednak takie, w których za pierwszy dzień uznano 23 maja (jak się wydaje, właśnie dlatego, że wliczono już 16 maja br. [14]) lub 25 maja (prawdopodobnie błędnie uznając, iż nie należy „liczyć” 17 maja, gdyż była to niedziela [15]). Negatywnie wyróżnia się postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim 25 czerwca 2020 r., I SA/Go 196/20: zdaniem Sądu 7-dniowy termin do uiszczenia brakującego wpisu sądowego upłynął już 27 maja, bo wezwanie doręczono 20 maja, czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Dokonanie czynności w okresie zawieszenia

Zgodnie z art. 15zzs ust. 7 (przepisem o tym samym zakresie czasowym, co art. 15zzs ust. 1) czynności dokonane w postępowaniach i kontrolach w okresie epidemii są skuteczne. Do czynności takich należą moim zdaniem w szczególności te, dla których przepisy określają termin, w tym terminy do wniesienia środka zaskarżenia. W okresie od 14 marca do 23 maja br. (włącznie) można więc było skutecznie wnieść odwołanie, zażalenie czy skargę do sądu administracyjnego – mimo faktu, że terminy do ich wniesienia spoczywały. Skoro terminy „nie biegły”, we wskazanym okresie wniesienie środka zaskarżenia nie mogło nastąpić z uchybieniem terminu (mogło nastąpić w każdym czasie) [16]. Należy odrzucić pogląd konkurencyjny: że spoczywanie terminu do dokonania czynności wyłączało możliwość jej dokonania.
Pogląd taki byłby sprzeczny z art. 15zzs ust. 7. Lege non distinguente, przepis ten odnosił się m.in. do czynności, do dokonania których ustawa przewiduje termin. Czytany wraz z art. 15zzs ust. 1, stwarzał sytuację, w której strona może dokonać czynności, lecz warunkiem jej skuteczności nie jest dochowanie ustawowego terminu. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 19 czerwca 2020 r., II OZ 359/20, „norma z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 [„Tarczy”] nie oznacza, że terminy ustawowe przestały obowiązywać, a jedynie, że zostały zawieszone lub nie rozpoczęły biegu”. W konsekwencji sąd administracyjny lub organ administracji w okresie zawieszenia mógł i powinien był wyznaczyć stronie „standardowy” termin do dokonania czynności – taki, jak dyktuje ustawa, natomiast termin ten nie podjął biegu, więc strona mogła dokonać czynności w dowolnym czasie [17].

Stosowanie prawa w okresie epidemii

Przepisy „Tarczy” – materialnoprawne i procesowe – powinny być wykładane i stosowane tak, by zrealizować cel regulacji. Na aprobatę zasługuje (nieprawomocny) wyrok WSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2020 r., I SO/Wr 1/20. W sprawie podatnik zaskarżył do sądu
decyzję podatkową i wniósł o wstrzymanie jej wykonania. Formalnie, możliwość procedowania w sprawie wniosku zależała od skutecznego wniesienia skargi. Tymczasem podatnik swojej skargi nie opłacił (nie wniósł wpisu). Sędzia D. Dominik-Ogińska przecięła ten węzeł gordyjski: „ [u] względniając (…) przepisy związane ochroną przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa (…) zasadnym jest rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo faktu, iż w sprawie nie został uiszczony wpis od skargi. Przede wszystkim, w przypadku wezwania Skarżącego do uiszczenia wpisu od skargi w sprawie, w okresie obowiązywania ww. regulacji [tj. art. 15zzs – H.F.], termin na dokonanie powyższej czynności nie rozpocząłby biegu. To skutko-wałoby z kolei m.in. koniecznością oczekiwania na odwołanie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, od którego to zdarzenia, należałoby liczyć 7-dniowy termin do uiszczenia wpisu sądowego (lub termin na ewentualny wniosek o przyznanie prawa pomocy w sprawie). Niemniej jednak, termin odwołania epidemii nie jest znany, zaś wprowadzone przepisy zawiązane z pandemią koronawirusa, mają na celu szczególną ochronę przed negatywnymi skutkami zaistniałej sytuacji. Dodatkowo ww. przepisy [tj. art. 14a ust. 5 „Tarczy” – H.F.] wprost nakazują traktowanie spraw jako pilnych”.
Przykładem podobnego, odformalizowanego i opartego na zrozumieniu, podejścia, tym razem w odniesieniu do przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych sprzeciwu, służy postanowienie WSA w Łodzi z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 311/20. Sąd stwierdził, że „wystąpienie pandemii koronawirusa w Polsce spowodowało nie tylko szereg zmian i uciążliwości w funkcjonowaniu życia codziennego, ale także wiele zmian w prawie, które były trudne do prześledzenia dla osób bez stosownego przygotowania zawodowego”. Przywrócił termin osobie, która już po „odwieszeniu” biegu terminów 24 maja br., nie dokonała na czas czynności procesowej, gdyż pozostała w domu z obawy przed koronawirusem.

Podsumowanie

Podstawowe zagadnienie: w jakim okresie spoczywały terminy procesowe, nie doczekało się dotychczas jednoznacznego rozstrzygnięcia w orzecznictwie. Inne kwestie, dotyczące choćby skuteczności czynności podjętych w tym okresie, prawdopodobnie zaowocują kolejnymi kontrowersjami orzeczniczymi. Wszelkie wątpliwości dotyczące „Tarczy” powinny być rozstrzygane zgodnie z ratio legis przepisów i ze zrozumieniem, w jak trudnym teraz żyjemy czasie.

Przypisy:

1. Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: „Tarcza”.
2. Zbadałam w sumie 203 orzeczenia sądowe. W imię zwięzłości nie opisuję metodologii badania.
3. T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.
4. T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.
5. Dz.U. poz. 568.
6. Dz.U. z 2016 r. poz. 283.
7. Teoretycznie, można byłoby uznać, że chodzi o inny, hipotetyczny, przyszły stan takiego zagrożenia spowodowanego COVID-19 – ta interpretacja jest jednak karkołomna. W sprawie innych argumentów zob. H. Filipczyk, Wpływ tarczy antykryzysowej na przebieg procedur w sprawach podatkowych – zagadnienia wybrane, „Monitor Podatkowy” 2020, nr 5, Legalis; I. Krawczyk, Przedawnienie zobowiązania podatkowego w czasie COVID-19, „Przegląd Podatkowy” 2020, nr 7, s. 15-19.
8. Podobnie postanowienia: WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., II SAB/Ol 12/20, WSA w Lublinie z 25 czerwca 2020 r., I SA/Lu 126/20 i I SA/Lu 139/20.
9. Wśród przebadanych – 28 w stosunku do 75.
10. Zob. np. serię postanowień WSA w Gliwicach z 2 lipca 2020 r., I SA/Gl 211-213/20, postanowienie WSA w Poznaniu z 16 lipca 2020 r., I SA/Po 133/20, postanowienie WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2020 r., II SA/Rz 751/20. Z drugiej strony – zob. postanowienia WSA w Gliwicach z 15 lipca 2020 r., III SAB/Gl 57/20, III SA/Gl 1072/19, III SA/Gl 1081/19, postanowienie WSA w Warszawie z 14 lipca 2020 r., III SA/Wa 261/20, postanowienie WSA w Rzeszowie z 8 lipca 2020 r., II SA/Rz 46/20.
11. Dz.U poz. 875.
12. T.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.
13. Różne głosy na ten temat zebrano w: P. Dudek, Ł. Zalewski, Procedury podatkowe odwieszone. Od kiedy? Co urząd, to inna odpowiedź, „DGP” z 25 maja 2020 r.
14. Zob. krótkie omówienie obu stanowisk m.in. w postanowieniach WSA w Gliwicach z 9 lipca 2020 r., III SA/Gl 1073/19 i III SA/Gl 1082/19 oraz WSA w Łodzi z 25 czerwca 2020 r., I SA/Lu 126/20. Na 23 maja wskazano także w: I. Krawczyk, Przedawnienie…, s. 18.
15. Zob. np. postanowienia WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 620/20, WSA w Gdańsku z 15 lipca 2020 r., I SA/Gd 1747/19.
16. Inny (i osobliwy) dość pogląd na tę sprawę wynika z postanowienia WSA w Rzeszowie z 9 czerwca 2020 r., II SA/Rz 517/20. Sąd uznał, że skarga wniesiona w okresie epidemii, jednak po upływie 30 dni od doręczenia zaskarżonego aktu, została wniesiona z uchybieniem terminu i podlegała odrzuceniu.
17. NSA mówi w tym kontekście, że „skarżący mógł uiścić wpis nawet z uchybieniem siedmiodniowego terminu, nie ponosząc negatywnych skutków procesowych tego naruszenia” – jest to nieścisłość, bo nie można uchybić terminowi, który nie upłynął.