Lockdown sądów administracyjnych rozpoczął się od tego, że 12 marca 2020 r. Prezes NSA wydał zarządzenie, w którym ustanowił, iż od dnia 16 marca 2020 r. odwołane zostają rozprawy w NSA, zaś działalność orzecznicza Sądu kontynuowana jest w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych[1]. Działanie to wpisuje się w schemat czynności podejmowanych wówczas przez większość instytucji życia publicznego, które w związku z rozprzestrzenieniem się stanu epidemicznego ograniczyły dotychczasową dostępność. Towarzyszyło temu zawieszenie – z mocy ustawy[2] – biegu terminów procesowych.

NSA przystąpił do rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych – o czym Sąd informował, aktualizując stronę internetową z wykazem sygnatur spraw rozpoznanych na takich posiedzeniach[3]. Obecnie wykaz ten obejmuje okres od 16 marca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. W tym czasie NSA wydał aż 3216 wyroków oraz 1311 postanowień (łącznie 4528)[4], z czego 326 z tych spraw zostało rozpoznanych na rozprawie a 4202 na posiedzeniu niejawnym[5]. W tym czasie podejmowane były próby prowadzenia rozpraw online – pełnomocnicy obecni w siedzibach sądów pierwszej instancji łączyli się ze składami orzekającymi innych sądów administracyjnych (tak WSA, jak NSA). Występowały przy tym liczne problemy techniczne, stąd i forma ta stosowana była raczej wyjątkowo.

Rozprawy wróciły do NSA w czerwcu. Przeprowadzane były z zachowaniem reżimu sanitarnego, wyznaczane, co do zasady, co godzinę. Publika nie była dopuszczana do obecności na rozprawie, na zewnątrz sal sądowych zamontowano monitory, dzięki którym śledzić można było przebieg posiedzeń.

Druga fala pandemii stała u podstaw wydania zarządzenia Prezesa NSA z 16 października 2020 r.[6]. Rozprawy zostały ponownie odwołane, sądy administracyjne wróciły do posiedzeń niejawnych.

Ten stan rzeczy – wszystko to zapowiada – utrzyma się przez dłuższy czas. Z dostępnego na stronach Sejmu druku nr 899[7] wynika bowiem, że w ciągu roku od odwołania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 NSA będzie miał w zasadzie swobodę w decydowaniu w jakim trybie rozpozna sprawę. Przepisy nie precyzują tej kwestii, pozostawiając ją w istotnej mierze w dyspozycji NSA.

Obowiązująca regulacja

Po pierwsze, przypomnieć należy art. 182 § 2 p.p.s.a.[8], z którego wynika, że NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W szeregu przypadków NSA rozpoznaje skargi kasacyjne na posiedzeniach niejawnych z woli stron. Strony niezmienne pozostają w obowiązku określenia, czy decydują się na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym czy też zrzekają się rozprawy. Wydaje się, że nie ma już w NSA spraw rozpoznawanych w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., które trafiły do tego sądu przed pandemią (jeśli są, to są to pojedyncze przypadki). Jest to okoliczność o tyle istotna, że strony postępowania (reprezentowane przed NSA przez profesjonalnych pełnomocników) są najpewniej świadome wydłużonych okresów oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez NSA w związku z pandemią. Wnoszenie o przeprowadzenie rozprawy przedstawia się w tym ujęciu jako ich świadomy wybór – strony decydujące się na rozprawę wysoko oceniają możliwość uczestniczenia w rozprawie przed NSA i nie zraża ich długi czas oczekiwania na posiedzenie.

Zarazem, w NSA wciąż jest sporo spraw, w których strony wniosły o przeprowadzenie rozprawy jeszcze przed pandemią. Ustawodawca daje takim stronom możliwość zmiany zdania. W myśl obowiązujących przepisów, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę, NSA rozpoznaje skargę kasacyjną w tym trybie. Ustawodawca nie dał NSA wskazówek, co do tego, w których sprawach sąd winien o taką zgodę pytać. Kwestia ta leży w gestii przewodniczącego wydziału. W sprawach podatkowych trudno o łatwą kategoryzację "wagi sprawy" – kontrolowane decyzje organów podatkowych najczęściej mają kilka lat; w szczególnie uzasadnionych przypadkach sądy orzekają też o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wydaje się, że jedną ze stosowanych tu przesłanek (obok tego, że należy wyznaczać sprawy, w których termin ich rozpoznania istotnie wpływa na sytuację podatników) powinno być, dodatkowo, wysokie prawdopodobieństwo wyrażenia zgody przez stronę na taki tryb. Prawdopodobieństwo to wynikać może z różnych okoliczności faktycznych, np. z obecnych w aktach wniosków o pospieszne załatwienie sprawy, czy z tego, że problem prawny dotyczy kwestii niebudzących wątpliwości w orzecznictwie, co do których wypracowano jednolitą linię orzeczniczą.

Teoretycznie sądy administracyjne mogą przeprowadzić rozprawę „przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku”, niemniej z możliwości tej korzystają sporadycznie, wyjaśniając, iż kwestie techniczne często skutecznie paraliżują przeprowadzanie rozpraw w takim trybie. Ustawodawca daje sądom administracyjnym umocowanie do przeprowadzania rozpraw online – co z tego jednak, skoro brak skutecznych narzędzi w tym zakresie.

Z obowiązującej regulacji wynika, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego – zamiast rozprawy – ma charakter wyjątkowy. Przewodniczący może podjąć takie działanie, „jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku”.

Z głosów docierających z całej Polski wynika, iż strony postępowań sądowoadministracyjnych uważają, że regulacja ta bywa – w ich ocenie – nadużywana. Oczywiście, słyszane i komentowane w debacie publicznej są zwyczajowo głosy niezadowolonych – strony, które danym obrotem spraw są usatysfakcjonowane, nie mają powodów by zgłaszać się gdziekolwiek i manifestować swoje zdanie. Niezadowolenie sprzeciwiających się przenoszeniu spraw na posiedzenia niejawne, zwłaszcza przy uwzględnieniu tego, że głos zabrały poważne instytucje społeczne, musi zostać natomiast wnikliwie rozważone.

Zarządzenie Prezesa NSA

Dodać należy, że cały czas obowiązuje zarządzenie Prezesa NSA, którego mocą z dniem 17 października 2020 r. w NSA „odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych”. Jego treść była przedmiotem kontrowersji – można interpretować je w ten sposób, iż NSA zrezygnował z przeprowadzania wszelkich rozpraw (mimo iż z ustawy to wprost nie wynika).

Stanowisko to zostało zdementowane jednak wprost specjalnym komunikatem umieszczonym na stronie NSA[9].

Planowana regulacja

Zgodnie z dostępnym projektem nowej regulacji, zasadniczą zmianą będzie to, że NSA nie będzie już występował do stron z pytaniem o zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jak stanowi projekt, „Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskiem strony o przeprowadzenie rozprawy”[10]. W pozostałym zakresie praca sądów administracyjnych nie ulega istotnej zmianie w stosunku do aktualnej sytuacji.

Coraz mniej jest w NSA spraw, w których strony zrzekły się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. (w ostatnim czas sąd ten w przeważającej mierze rozpoznaje takie sprawy). Czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w pozostałych sprawach nieustannie się wydłuża. To powoduje, że w najbliższym czasie NSA zmuszony będzie zmienić tryb swojej pracy. Sąd ma w tej sytuacji dwie możliwości. Albo ograniczy liczbę spraw rozpoznawanych, kierując na posiedzenie niejawne tylko te skargi kasacyjne, których szybkie rozpoznanie jest istotne. Albo zacznie na większą skalę orzekać w sprawach, w których takiej zgody brak.

Argumenty przeciwko

W opisywanej sytuacji mierzymy się z problemem wyważenia dwóch istotnych wartości: z jednej strony mamy zasadę jawności rozprawy, z drugiej – prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Na te kwestie zwraca także projektodawca nowej regulacji[11].

Przyjrzyjmy się argumentom przemawiającym przeciwko rozpoznawaniu spraw na posiedzeniach niejawnych – zarówno tym powoływanym przez strony[12], jak i innym, które również warto wziąć pod uwagę.

Po pierwsze, profesjonalni pełnomocnicy zwracają uwagę, że w przypadku posiedzenia niejawnego sąd nie może zadawać stronom pytań, nie ma także możliwości wyjaśnienia wątpliwości, które mogą nasuwać się wobec samej tylko lektury pisma procesowego. Kwestia ta pozostaje szczególnie aktualna w wojewódzkich sądach administracyjnych, w takich przypadkach strony mogą występować bez korzystania z usług profesjonalisty. Zachodzi obawa, że niedostatecznie jasno skonstruowana skarga może pomijać ważne aspekty sprawy, które nie zostaną odnotowane przez sąd (WSA nie jest, co do zasady, związany zarzutami skargi i orzeka „w granicach sprawy”[13]). Pełnomocnicy zwracają także uwagę, że w przypadku posiedzeń niejawnych trudno jest w praktyce odnieść się do pisma procesowego nadesłanego przez drugą ze stron w ostatniej chwili. Brak możliwości odniesienia się nowej argumentacji procesowego przeciwnika godzi natomiast w konstytucyjne standardy.

Czytając wypowiedzi profesjonalistów nierzadko spotykamy się też z argumentem (niekoniecznie formułowanym wprost), iż posiedzenie niejawne sprzyja „mechanicznemu” rozpoznawaniu spraw, zaś statystyki, którymi dzielą się sądy administracyjne, są bardziej dowodem powierzchowności przyglądania się problemom stron niźli potwierdzeniem zaradności sądów administracyjnych w dobie pandemii. W takim ujęciu sąd rozpoznający skargi w trybie niejawnym przedstawia się jako kolejny urząd, a podejmowana przezeń kontrola bardziej jako postępowanie następnej instancji organu administracji publicznej. Rozprawa gwarantuje to, iż tak nie jest – strony mają bowiem poczucie, że „patrząc sądowi na ręce” w mniejszym zakresie narażają się na ryzyko automatyzmu w procesie orzekania.

Dalej wskazać można na to, iż Konstytucja RP gwarantuje stronom prawo do bycia wysłuchanym – warto spojrzeć na to w kontekście systemowym i poprzez perspektywę funkcji, jakie realizuje wymiar sprawiedliwości. Sąd jest nie tylko miejscem orzekania, jest także miejscem, w którym strony mogą spełniać potrzebę wyrażenia poczucia niesprawiedliwości. W przypadku sądu administracyjnego jest to kwestia szczególnie istotna – do takich sądów przychodzą bowiem podmioty niezadowolone z rozstrzygnięć władzy. W systemowym odbieraniu im takiej szansy widzieć można nawet naruszenie praw człowieka.

Last but not least, wyrażany jest także pogląd iż pozbawienie stron prawa do jawnego rozpoznania ich sprawy stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP[14]. Ust. 2 tego przepisu precyzuje możliwości wyłączenia jawności rozprawy „ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny”. Ponieważ nie wprowadzono w Polsce stanu nadzwyczajnego, o którym mowa w Rozdziale XI Konstytucji RP, ograniczenie prawa do jawności rozprawy nie spełnia w takiej ocenie rygorów zasady proporcjonalności[15].

Argumenty za

Stanowisko odmienne zaprezentowane zostało m.in. przez ustawodawcę (a także projektodawcę nowej regulacji), sądy administracyjne (w niektórych orzeczeniach[16]), czy Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej NSA[17]. Wyrażając zapatrywanie w tej kwestii nie podważano doniosłego znaczenia jawności, jako fundamentalnego przymiotu, który winien towarzyszyć rozpoznawaniu spraw przez sąd. Podkreśla się natomiast konieczność prowadzenia pracy przez sądy, w bezterminowym odroczeniu rozpoznawania spraw dopatrując się skutków jeszcze gorszych niż te, do których prowadzi brak rozpraw.

Zasadniczą kwestią jest to, że sądy nie mogą dzisiaj pracować inaczej niż w trybie niejawnym. Po pierwsze, brak jest ku temu warunków technicznych, po drugie, brak stosownej regulacji[18].

Stanowisko przedstawicieli władzy ustawodawczej oraz sądowniczej przedstawia się jako zrozumiałe, gdy uwzględnimy różne optyki postrzegania przedmiotowego problemu. Pełnomocnicy (co nie może dziwić) skupiają się bardziej na zagrożeniach, które mogą spotkać strony postępowania i które mogą stanowić – z punktu widzenia poszczególnej strony – podstawę przypuszczenia, iż ich sprawa nie została rozpoznana w kompleksowy sposób; ten bowiem może być zapewniony tylko przy przeprowadzeniu rozprawy. Druga strona przede wszystkim patrzy natomiast na to, że przyjęcie dzisiaj rozpraw jako podstawowego sposobu rozpoznawania skarg i skarg kasacyjnych jest niemożliwe. Sądy nie są na to przygotowane. Doprowadziłoby to niechybnie do zastoju pracy sądów administracyjnych. W znacznym wydłużeniu okresów oczekiwania na rozpoznanie sprawy widzi się tutaj zagrożenie większe niż to, które wiąże się z przymusem rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pamiętajmy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nie tylko w sprawach podatkowych, gdzie spory sprowadzają się do kwestii finansowych – to także choćby prawo budowlane, prawo ochrony środowiska, sprawy dotyczące bankowości, ubezpieczeń, zatrudnienia, czy cudzoziemców. Realia społeczno-gospodarcze wymagają, by kontrola sądowa była stosowana, by orzeczenia zapadały. Konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy przez sąd będzie nadwątlone, gdy możliwość skontrolowania władzy publicznej zostanie – de facto (nie de iure) – zawieszona na czas trwania pandemii. Sądy administracyjne konsekwentnie powtarzają przy tym, że o takiej sytuacji mówilibyśmy także wtedy, gdyby rozprawy miały być dzisiaj prowadzone online.

Opisywana sytuacja nie jest zerojedynkowa – obok głosów pełnomocników i organizacji, podnoszących racje, o których mowa była wyżej, do sądów administracyjnych docierają także wyrazy aprobaty, głosy osób zadowolonych, iż mimo trwającej pandemii, postępowanie sądowoadministracyjne w ich sprawie udało się zakończyć.

Argumentem za posiedzeniami niejawnymi bywa także wskazanie, że postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter mocno sformalizowany. Co do zasady nie przeprowadza się w nim postępowania dowodowego, zaś NSA związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Odróżnia to sytuację w sądach administracyjnych od tej, która zachodzi przed sądami powszechnymi, gdzie często najistotniejsze kwestie mają miejsce właśnie w trakcie posiedzenia sądu.

Tertium non datur           

Trudno wyważyć racje płynące z obu stron opisywanego tu napięcia. W sytuacji, gdy przeciwstawione zostają dwie istotne, chronione prawem, wartości, balansowanie między nimi obarczone jest zawsze niebezpieczeństwem.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag, wydaje się, że na dwie rzeczy warto wskazać.

Po pierwsze, że ustawodawca – zarówno obecnie, jak w regulacji, która jest planowana – daje sądom administracyjnym dużą swobodę decydowania o tym, w jakim trybie rozpoznawane będą sprawy sądowoadministracyjne. Ważne, żeby doniosłości tej sądy administracyjne pozostawały świadome, i w poczuciu odpowiedzialności korzystały z narzędzi, w jakie wyposaża je ustawa. Komunikat Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej pokazuje, iż sądy administracyjne starają się wsłuchiwać w głosy opinii publicznej. Dyskurs na tym poziomie jest konieczny – nawet najsprawiedliwszy wyrok
nie będzie za taki postrzegany, jeżeli będą zachodziły poważne wątpliwości co do formy jego wydania.

Po drugie, zarzuty stawiane posiedzeniom niejawnym – niezależnie od ich zasadności – winny wzbudzać szczególną czujność sądów administracyjnych. Jeżeli część profesjonalnych pełnomocników widzi daleko idące mankamenty w tym sposobie rozpoznawania środków odwoławczych, to w każdym wypadku należy podejmować starania służące budzeniu zaufania do wymiaru sprawiedliwości. Troska instytucji, które podpisały się pod listem do Prezesa NSA, jest wyrazem obaw (uzasadnionych bardziej bądź mniej), z którymi należy się zmierzyć, o których należy pamiętać, których nie można nie widzieć. Zastanowić należy się co jest źródłem tej troski, skąd biorą się przedmiotowe obawy.

Pełnomocnicy i organizacje społeczne podkreślają, iż dbają o podstawowe prawa stron – w szczególnym okresie pandemii należy podjąć takie też, szczególne działania, wychodzące naprzeciw tym postulatom.

Przypisy: